Oleh: JULIANDA B. MANALU, SH
Naas benar nasib HJ (40) dan JB (37). Karena diduga mencuri bebek salah seorang warga di Desa Lawe Serke, Kecamatan Lawe Sigala-gala, Kabupaten Aceh Tenggara, Provinsi Aceh, mereka tewas mengenaskan setelah dipukul beramai-ramai oleh warga dengan tangan dan kayu. Kedua kaki korban amuk massa ini diikat sebelum di ‘ramaikan’ warga (Harian Serambi Indonesia, 25/2/2011).
Naas benar nasib HJ (40) dan JB (37). Karena diduga mencuri bebek salah seorang warga di Desa Lawe Serke, Kecamatan Lawe Sigala-gala, Kabupaten Aceh Tenggara, Provinsi Aceh, mereka tewas mengenaskan setelah dipukul beramai-ramai oleh warga dengan tangan dan kayu. Kedua kaki korban amuk massa ini diikat sebelum di ‘ramaikan’ warga (Harian Serambi Indonesia, 25/2/2011).
Hal yang sama terjadi di Kabupaten Aceh Utara, Provinsi Aceh, korban IL (67) dikeroyok massa hingga babak belur kemudian ditusuk lalu dibakar hingga tewas, karena dituduh sebagai dukun santet (Harian Serambi Indonesia, 20/1/2011). Belum lagi kasus penganiayaan dan pembunuhan jamaah Ahmadiyah di Jawa Timur dan berbagai daerah lainnya yang dilakukan oleh kelompok masyarakat. Fenomena seperti ini sering kali kita saksikan, baik secara langsung maupun melalui berbagai media massa yang terjadi hampir di seluruh Provinsi di Indonesia.
Ketika ditanya alasan dari keseluruhan kejadiannya, masyarakat beranggapan bahwa hukum yang ada saat ini parsial dan tidak memihak pada masyarakat lemah, mereka tidak puas terhadap hukum dan penegakan hukum di negeri ini. Kerap kali, pelaku pelanggar hukum tidak mampu dijangkau oleh hukum, pelaku yang sudah pernah dipenjara mengulang kembali tindak pidana setelah keluar dari penjara. Penjara dianggap hanya sekedar tempat hukuman badan dan tidak memberi efek jera bagi pelaku kejahatan. Masyarakat terkesan tak percaya kepada aparat penegak hukum, warga tak sabar menempuh jalur hukum yang sesungguhnya karena menyita banyak waktu, menguras banyak uang, dan hasilnya belum tentu mendatangkan keadilan bagi masyarakat sebagaimana hakikat tujuan hukum itu sendiri.
Akibatnya, masyarakat bertindak sendiri ‘mengadili’ setiap pelaku kejahatan melalui mekanisme tersendiri walaupun terkadang jauh dari nilai-nilai keadilan, main hakim sendiri dan mengambil wewenang Tuhan dengan menganiaya dan membunuh pelaku kejahatan. Tindakan ini dianggap lebih memberikan kepuasan bagi masyarakat dan seolah-olah cita-cita hukum (keadilan) dapat terwujud dengan cara seperti ini.
Dalam kasus yang berbeda, sebagaimana kita ketahui dari berbagai media massa yang menggemparkan Nusantara ini, adalah kasus Gayus Tambunan. Banyak hal yang telah disaksikan oleh milyaran pasang mata rakyat Indonesia mengenai kebusukan dan dan keterlibatan para aparat penegak hukum, baik tingkat kepolisian, kejaksaan dan kehakiman; dalam kasus suap yang dilakukan oleh Gayus Tambunan. Para pejabat penegak hukum yang terlibat, seharusnya sebagai pilar utama dalam penegakan hukum, secara otomatis memberikan preseden buruk dan sangat berpengaruh bagi keberadaan sistem hukum nansional.
Apa Yang Salah?
Sudah saatnya kita menanyakan, sebenarnya, apakah yang menjadi penyebab keseluruhan kejadian tersebut. Apakah masyarakat yang salah? Hukum (peraturan perundang-undangan)-kah yang salah? Aparatur penegak hukum-kah yang salah? Atau bahkan, Tuhan-kah yang salah?
Dalam hal ini, penulis dapat menguraikan beberapa hal faktor penyebabnya, yaitu:
a. Proses Pembuatan Hukum (Peraturan Perundang-undangan)
Pada dasarnya, hukum (aturan) diciptakan untuk mewujudkan ketentraman dan keadilan bagi masyarakat. Artinya, masyarakatlah yang menjadi tokoh utama sebagai penikmat hukum tersebut. Bukan sebaliknya, masyarakat berbuat segala sesuatunya untuk hukum, patuh untuk hukum, tertib untuk hukum, tentram untuk hukum dan bahkan hidup untuk hukum. Hukum ada bukan untuk menjajah kebebasan masyarakat dalam berbuat, atau untuk mengkungkung kebebasan dan Hak Asasi Manusia (HAM) masyarakat. Tapi hukum dipersembahkan semata-mata untuk mengatur masyarakat agar tercipta ketertiban dan ketentraman dan melindungi HAM masyarakat.
Secara defacto, tidak semua peraturan perundang-undangan bermanfaat langsung bagi masyarakat karena bahkan menimbulkan kesengsaraan bagi masyarakat. Pada gilirannya, pelaksanaannya terkesan memaksakan masyarakat lemah atau aturan tersebut dijadikan alat pembenaran suatu tindak pidana. Misalnya, Kebijakan Daerah Aceh Barat dalam hal ‘pemaksaan’ kepada perempuan untuk memakai Rok. Contoh lainnya, berdasarkan hasil ‘pembedahan’ yang dilakukan oleh Forum Experts Meeting di Pusat Studi Anti Korupsi Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (UGM), terhadap Peraturan Pemerintah No. 37/2006, dengan kesimpulan bahwa PP No. 37/2006 adalah peraturan yang yang dijadikan sebagai alat pembenaran atau legalisasi perbuatan korupsi. Dan, masih banyak peraturan perundang-undangan lainnya yang mempunyai skenario yang sama.
Hal tersebut terjadi disebabkan karena pada saat pembuatan peraturan tersebut tidak sesuai dengan prosedur yang diamahkan oleh undang-undang, seperti UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (untuk nasional) dan (Qanun (Perda) No. 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun (khusus untuk Aceh). Dalam kedua peraturan tersebut terdapat prosedur yang tersistematis dalam pembuatan suatu peraturan perundang-undangan. Sebagaima dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 UU No. 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa: “...proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, penyebarluasan”.
Menurut Pasal 5 UU No. 10 Tahun 2004, dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik yang meliputi:
a. Kejelasan tujuan,
b. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat,
c. Kesesuaian antara jenis dan maeteri muatan,
d. Dapat dilaksanakan,
e. Kedayagunaan dan kehasilgunaan,
f. Kejelasan rumusan, dan
g. Keterbukaan.
Kemudian Pasal 6 dijelaskan bahwa dalam materi muatan peraturan perundang-undangan mengandung asas:
a. Pengayoman,
b. Kemanusiaan,
c. Kebangsaan,
d. Kekeluargaan,
e. Kenusantaraan,
f. Bhineka tunggal ika,
g. Keadilan,
h. Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan,
i. Ketertiban dan kepastian hukum, dan/atau
j. Keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
Khusus di Aceh, dalam Qanun No.3 Tahun 2007 juga mengatur prosedur dan tata cara pembentukan qanun di Aceh, yang tak jauh beda dengan UU di atas, hanya saja ada penambahan Asas Keterlibatan Publik. Dalam pembentukan qanun tidak boleh bertentangan dengan Syariat Islam, kepentingan umum, qanun lainnya, dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kemudian dalam hal materi muatannya, persis sama dengan asas materi muatan UU No. 10 Tahun 2004, kecuali ‘asas kenusantaraan’ yang digantikan dengan ‘asas karakteristik Aceh’, serta terdapat penambahan asas, yaitu: asas keislaman, kebenaran, kemanfaatan, dan non diskriminasi.
Sehingga aturan yang dibentuk dapat dilaksanakan dan bermanfaat bagi masyarakat. Namun sebaliknya, ketika tidak memenuhi asas-asas tersebut, suatu aturan akan menjadi bomerang dan akan menjadi ‘penjajah bertangan besi’ bagi masyarakatnya sendiri.
Dalam proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan harus melibatkan partisipasi masyarakat. Menurut Pasal 53 UU No. 10 Tahun 2004, dinyatakan bahwa: “Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah.” Sehingga, pada gilirannya, sebuah aturan yang sudah terbentuk, dapat dilaksanakan dan bermanfaat sesuai dengan asas pembentukannya.
Bahkan dalam Konsiderans Qanun No. 3 Tahun 2004 mwajibkan pembuat qanun (Pemerintahan Aceh) berkewajiban melibatkan masyarakat dalam setiap tahapan pembentukan qanun. Dengan semangat tersebut, diharapkan bahwa segala aturan yang dibentuk dapat dilaksanakan dan bermanfaat bagi masyarakat selaku konstituennya.
Karena secara sosiologis setiap peraturan perundang-undangan haruslah sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat dengan segala tingkat kemampuannya untuk memenuhi dan melaksanakannya. Hal ini penting karena kenyataan-kenyataan di dalam masyarakat haruslah selalu menjadi sumber hukum materiil mengingat bahwa hukum tidak berada dalam keadaan vacuum melainkan haruslah menjadi pelayan masyarakatnya dengan segala kekhasannya.
b. Aparat Penegak Hukum
Aparat penegak merupakan pilar atau aktor utama dalam penegakan hukum. Ketika aparatur hukum ini baik, maka baiklah implementasi hukum tersebut. Bahkan ketika ada aturan yang tidak sesuai dengan nilai-nilai keadilan bagi masyarakat, akan tetapi diimplementasikan oleh aparatur hukum yang baik, maka baiklah hukum tersebut. Artinya, aparatur hukum bukan hanya sebagai corong undang-undang sebagaimana ‘paham positivisme’ dalam aliran hukum. Akan tetapi lebih dari itu, aparatur hukum dapat melakukan penemuan hukum dengan menggali nilai-nilai keadilan yang ada dan hidup dalam masyarakat walaupun tidak diatur dalam undang-undang dengan tujuan memperoleh keadilan bagi masyarakat. Dalam ranah ini, aparatur hukum tidak hanya mengutamakan kepastian hukum terhadap suatu aturan akan tetapi lebih mengedepankan keadilan dan kemanfaatan hukum (aturan) itu sendiri. Perlu diketahui bahwa dalam paham positivisme, tidak ada kepastian hukum yang ‘hakiki” dalam berhukum karena dalam berhukum tak lebih dari permainan bahasa (language game).
Faktanya bahwa aparatur hukum terkesan masih sangat kaku dalam menerapkan Peraturan Perundang-undangan kepada masyarakat. Aparatur hukum menganggap dirinya hanya sebagai corong (pelaksana) undang-undang demi mengejar kepastian hukum terhadap suatu aturan hukum. Sehingga tujuan hukum akan keadilan sering terabaikan dan secara otomatis akan mengakibatkan ketidakadilan bagi masyarakat, bahkan kesengsaraan.
Selain itu, kebobrokan aparat penegak hukum (kepolisian, kejaksaan, dan kehakiman) juga sangat mempengaruhi penegakan hukum di Indonesia. Mereka yang seharusnya merupakan garda terdepan dalam penegakan hukum, bahkan sebaliknya, menjadi pemeran utama dalam merusak dan meruntuhkan hukum itu sendiri. Sudah banyak fakta-fakta yang tidak perlu disebutkan kembali, yang dapat kita lihat mengenai kebobrokan aparat penegak hukum di negeri ini. Kondisi tersebut dapat berpengaruh buruk dalam keberadaan sistem hukum nasional.
c. Budaya Hukum Masyarakat
Untuk menerapkan suatu aturan tidak cukup hanya dengan peraturan yang baik (pro masyarakat) dan dilaksanakan oleh aparatur pemerintah yang baik (bukan hanya sebagai corong undang-undang), akan tetapi mesti juga dilengkapi dengan budaya hukum masyarakat yang mematuhi aturan tersebut. Budaya hukum suatu masyarakat ditentukan dalam nilai-nilai tertentu yang hidup dalam masyarakat dan dijadikan acuan dalam membuat suatu aturan. Artinya, ketika suatu undang-undang dibuat harus terlebih dahulu melihat budaya hukum masyarakat yang akan diaturnya.
Suatu aturan yang tidak sesuai dengan budaya hukum masyarakat maka akan menjadi sia-sia belaka, aturan tersebut ibarat macan ompong yang tidak mempunyai wibawa hukum. Untuk itu, dalam pembuatan suatau aturan harus mengkaji dan mengetahui terlebih dahulu budaya hukum masyarakat yang akan diaturnya.
Dalam upaya mengetahui budaya hukum tersebut, salah satu caranya adalah dengan melakukan studi ilmiah terhadap suatu peraturan yang akan dibuat yaitu biasanya dikenal dengan Naskah Akademi (NA) suatu rancangan peraturan perundang-undangan. Dalam suatu NA terdapat kajian ilmiah mengenai keadaan sosiologis masyarakat terhadap suatu aturan yang akan dibuat. Oleh sebab itu, keberadaan NA tersebut harus ada dalam setiap rancangan peraturan perundang-undangan.
Menurut Aan Seidman yang dikutip dari buku “Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu” yang ditulis oleh Prof. Mahfud MD, mengatakan bahwa dalam suatu NA terdapat 7 (tujuh) indikator dan/atau faktor yang harus ada, yang dikenal dengan istilah ROCCIPI (Rules, Opportunity, Capacity, Communication, Interest, Procces, dan Ideology). Dari tujuh dindikator tersebut dibagi menjadi indikator subjektif dan indikator objektif. Termasuk dalam indikator dan/atau faktor subjektif ini adalah Interst dan Ideology. Interest terkait dengan pandangan tentang manfaat bagi pelaku peran (pembuat UU maupun yang terkena atau masyarakat yang diaturnya), sedangkan Ideology terkait dengan masalah yang lebih luas cakupannya yakni nilai, sikap, selera, bahkan mitos-mitos dan asumsi-asumsi tentang dunia, agama, kepercayaan, politik, sosial, ekonomi.
Sedangkan yang termasuk indikator dan/atau faktor objektif adalah Rules, Opportunity, Capacity, Communication dan Procces.
Rules adalah faktor bahwa orang berperilaku tidak hanya dalam satu peraturan, tetapi dalam kerangka peraturan perundang-undangan yang sering saling terkait. Oleh sebab itu, pembuatannya harus selalu mengingat peraturan perundang-undangan lain yang mungkin ada kaitannya baik secara vertikal maupun horizontal. Kalau ini diabaikan maka bisa timbul penolakan bahkan digugat secara hukum untuk dibatalkan melalui yudicial review.
Opportunity adalah faktor lingkungan (eksternal) dari pihak-pihak yang akan dituju yang juga harus diketahui secara jelas sehingga memungkinkan mereka berperilaku sesuai dengan perintah atau larangan peraturan perundang-undangan yang akan dibuat. Faktor ini menuntut pembuat peraturan perundang-undangan memahami tentang konfigurasi dan keadaan riil masyarakat yang akan dikenakan peraturan yang akan dibuat sebab hukum yang tak berpijak pada realitas sosial tak akan dapat bekerja secara efektif.
Capacity adalah faktor yang terkait dengan ciri-ciri pelaku (internal) yang mungkin punya masalah yang bisa mendorong mereka atau menyulit mereka atau tidak memungkinkan mereka untuk menaati peraturan perundang-undangan.
Communitaion adalah faktor peran pihak yang berwenang atau aparat dalam mengambil langkah-langkah, apakah sudah memadai atau belum, untuk mengomunikasikan peraturan perundang-undangan kepada pihak yang dituju. Pihak yang dituju untuk berlakunya peraturan perundang-undangan itu, harus mendapat informasi yang jelas juga, bukan hanya kita yang harus mendapat informasi tentang mereka, tetapi juga mereka harus mendapat infomasi dari kita tentang peraturan perundang-undangan yang akan dibuat. Oleh sebab itu, komunikasi dan publikasi melalui media massa menjadi sangat penting.
Procces adalah prosedur bagi pelaku peran untuk memutuskan apakah akan memenuhi (mematuhi) atau tidak akan mematuhi terhadap peraturan perundang-undangan. Dari faktor ini terkandung juga keharusan agar pembentukan peraturan perundang-undangan harus melalui prosedur dan mekanisme yang berlaku untuk itu yang jika tidak diperhatikan produknya dapat terkena pengujian yudisial (yudicial review) secara formal.
Setidaknya, dengan adanya tujuh indikator dan/atau faktor tersebut terdapat dalam NA rancangan peraturan perundang-undangan, maka masyarakat akan dapat melaksanakannya dengan suka rela dan bertanggungjawab.
Kehancuran Sistem Hukum Indonesia
Pembangunan hukum harus dilakukan secara paralel terhadap tiga komponen utama dalam hukum yang meliputi materi hukum (peraturan), aparatur hukum, dan budaya hukum masyarakat. Tiga komponen inilah yang termasuk dalam sistem hukum nasional. Secara umum dapat dirumuskan bahwa sistem adalah sesuatu yang terdiri elemen atau komponen yang saling berinteraksi untuk mencapai tujuan tertentu. Dengan demikian, dalam sistem hukum terdiri dari materi hukum (peraturan), aparatur hukum, dan budaya hukum masyarakat yang kesemuanya saling berinteraksi untuk mencapai tujuan hukum yaitu keadilan.
Keberadaan sistem hukum indonesia dipengaruhi oleh ketiga komponen tersebut. Artinya, ketika ketiga komponen tersebut baik maka baiklah sistem hukum tersebut dan sebaliknya, ketika ketiga komponen tersebut buruk (bobrok) maka buruk (hancur) pula lah sistem hukum tersebut. Akibatnya, penegakan hukum di negeri ini akan kacau balau dan masyarakat berada dalam keadaan kacau (chaos) serta ketentraman tidak akan tercipta. Pada keadaan ini, mimpi buruk tentang kehancuran suatu bangsa akan menjadi kenyataan.
Oleh sebab itu, pembenahan ketiga komponen tersebut (materi hukum (peraturan), aparatur hukum, dan budaya hukum masyarakat) perlu segera dilakukan pembenahan melalui pembangunan hukum nasional.